Tijekom svoga četverogodišnjeg postojanja NDH je sklopila veliki broj međunarodnih ugovora te pristupila većem broju međunarodnih konvencija.[1] Neki od tih ugovora sklopljeni su i s neutralnim državama, a u nizu multilateralnih ugovora, kao što je istaknuo Degan, kao stranke se pojavljuju ne samo države koje su je de iure priznale, nego i druge države, kao što su Francuska, Albanija, Nizozemska, Norveška, San Marino i Švedska.[2]

Nema nijednog primjera da bi Italija ili bilo koji talijanski politički čimbenik (uključujući i designiranoga kralja iz talijanske kraljevske kuće) zastupao Hrvatsku na bilo kojem bilateralnom ili multilateralnom sastanku ili skupu, ili da bi u njezino ime potpisao bilo koju ispravu ili ugovor. Također, dosadašnja historiografska istraživanja nisu pokazala da bi talijanska ili njemačka diplomacija imale ikakvu važniju ulogu u procesu pregovaranja i sklapanja međunarodnih ugovora koje je NDH potpisala s drugim državama (npr. Bugarskom, Rumunjskom, Švicarskom itd.), ne računajući one u kojima su Njemačka odnosno Italija i same bile stranke.

To vrijedi i za pitanje sukcesije Kraljevine Jugoslavije. Ono je razriješeno “Sporazumom o imovinskopravnom razrješenju bivše jugoslavenske države i o nekim drugim financijskim pitanjima” od 22. srpnja 1942.,[3] koji je dopunjen sporazumom sklopljenim 2. rujna 1943. u Beču. NDH je postala jedna od sljednica Kraljevine Jugoslavije, naslijedivši razmjeran dio prava i obveza koje je počela uživati odnosno ispunjavati.[4] Za razliku npr. od Srbije, čije je interese zastupala Njemačka, Hrvatska je bila stranka tog ugovora i njezine su interese zastupali njezini predstavnici.

NDH je poduzimala i mnoge korake u vanjskoj politici koji nisu bili prethodno usklađeni niti dogovoreni s Berlinom. Razumije se da pritom nije išla protiv interesa Osovine, jer to faktično nije ni mogla, budući da je protivnička strana i prije rata i tijekom njega poricala hrvatskom narodu pravo na samostalan državni život. No posve samostalno Hrvatska je pokušala izboriti švicarsko priznanje de iure,[5] samostalno se trudila izboriti vatikansko priznanje (iako je u prvi mah i talijanska diplomacija pokušala djelovati u njezinu korist), a razumljivo je da je posve samostalno kušala uspostaviti diskretne odnose s ratnim protivnicima Osovine, zapadnim Saveznicima.[6] Jedno od najkrupnijih vanjskopolitičkih pitanja koje je opterećivalo hrvatsku državu bio je spor o Međimurju. No to je bio hrvatsko-mađarski, a ne talijansko-mađarski ili njemačko-mađarski spor. Povoljniju poziciju u tom sporu Hrvatska je pokušavala izboriti primarno vlastitim snagama, pa čak i zamislima koje nikako nisu mogle konvenirati vanjskopolitičkim interesima Osovine, kao što je pokušaj zbližavanja sa Slovačkom i Rumunjskom, koje su imale vlastitih računa s Mađarskom. Dakle, u vanjskopolitičkom pogledu Hrvatska je nastupala samostalno, štiteći svoje interese u skladu sa svojim mogućnostima i odnosom snaga u Europi i svijetu

Međunarodno priznanje NDH

Prema tome, u skladu s načelom efektiviteta, može se zastupati stajalište da je NDH postojala kao država. Načelno je prihvatljiva ocjena dr. M. Blažekovića koji, pozivajući se na inozemne autoritete (R. Albrecht-Carrié, H. Jellinek, H.Seeler), smatra da je Kraljevina Jugoslavija prestala postojati kao država i da je na jednome dijelu njezina teritorija odcjepljenjem (secesijom), u skladu s davnašnjim težnjama hrvatskoga naroda, nastala hrvatska država.[7] No njezin međunarodnopravni subjektivitet tijekom četverogodišnjeg postojanja, prema Blažekovićevu shvaćanju, doživljava mijene. Osloncem na kategorizaciju njemačkoga međunarodnopravnog autoriteta Reinholda Horneffera, Blažeković ocjenjuje kako je NDH od 10. do 16. travnja 1941., tj. do formiranja prve vlade, “država u nastajanju” (država in statu nascendi, werdender Staat). U razdoblju od 16. travnja do 18. svibnja 1941. već je država u pravome smislu riječi, premda još nema potpuno uređene odnose s velesilama, i iako je “nastala revolucionarnim i s gledišta međunarodnog poretka protupravnim, odnosno ‘extra legem’ načinom” (poput SAD-a, Belgije 1830., Čehoslovačke 1918., Kraljevstva SHS 1918. ili Poljske 1919.).

Nakon sklapanja Rimskih ugovora od 18. svibnja 1941., koji su realizirani samo manjim dijelom, NDH je država koja prema Italiji nije ni u odnosu protektorata niti bilo kakvog državnog saveza, iako je faktično neravnopravna. Nakon 10. rujna 1943. odnosno poništenja Rimskih ugovora Hrvatska u međunarodnopravnom smislu nastupa kao posve samostalna i neovisna država. Ali širenje pobune i sve jači angažman njemačkih vojnih snaga, kojima su hrvatske oružane snage pothvatno podređene te koje na jednome dijelu hrvatskog područja uspostavljaju operativno područje, faktično stavljaju NDH u položaj države koja pristaje na boravak savezničkih snaga na svome području u svrhu obrane zajedničkih interesa, slično položaju američke vojske na Islandu i američko-islandskom odnosu nakon što se Island 17. lipnja 1944. proglasio republikom.[8]

Ma koliko je pitanje međunarodnoga priznanja faktično utjecalo na položaj NDH (iako – kao što nam pokazuje slovački slučaj – nije moglo predstavljati nikakvo jamstvo njezina opstanka), u hrvatskoj se pravnoj teoriji, a još više u politici i publicistici, isticalo njegovo deklaratorno značenje. Još se češće tvrdilo da NDH nije neka nova država, nego se radi o državi čija je samostalnost obnovljena, pa joj u tom slučaju nije ni potrebno priznanje u klasičnome smislu.[9] Ta je argumentacija bila sukladna klasičnoj hrvatskoj državnopravnoj argumentaciji kojom se dokazivalo npr. da je Hrvatska i nakon Hrvatskougarske nagodbe (1868.) zadržala elemente državnosti, pa su hrvatski političari 1918.–1941. vrlo često pozivali na uspostavu stanja prije 1. prosinca 1918., smatrajući da je tek tada Hrvatska prestala biti državom.

No NDH je ipak dobila i podijelila niz priznanja de iure: tako ju je priznalo dvanaest država (Mađarska, Njemačka, Italija, Slovačka, Bugarska, Rumunjska, Japan, Španjolska, Danska, Finska, Mandžurija i Nacionalna Kina).[10]

Ne čini se osobito uvjerljivom česta, ovlaš spominjana, tvrdnja da su ta priznanja ograničene vrijednosti jer su ih podijelile sile Osovine i njihovi saveznici. U prvom redu, narav režima ne čini državu, pa je s gledišta međunarodnoga prava sasvim svejedno je li ga podijelila demokratska ili neka druga vlada. Kao drugo, takva teza nameće nekoliko dodatnih pitanja. Primjerice, među državama koje su priznale NDH bila je i Danska, koju je Njemačka zauzela tijekom Drugoga svjetskog rata, ali su danski kralj i vlada ostali u zemlji. Nema dakle nikakva spora o tome da je Danska 1940.–1945. nastavila postojati kao država, a nastupila je i na osnivačkoj konferenciji OUN-a u San Franciscu. Nije jasno po kojem bi kriteriju Danska mogla punopravno sudjelovati pri osnivanju OUN-a, a da se pritom njezino ranije priznanje NDH potpuno obezvrijedi kao priznanje “saveznice Osovine”.

Također treba imati na umu da je niz država koje su priznale NDH nastavio i nakon toga održavati diplomatske odnose s Velikom Britanijom ili SSSRom. Sovjetski Savez (koji je zadržao diplomatske odnose s Bugarskom iako je ova sudjelovala u ratu na Istoku!) u jesen 1941. vršio je snažan pritisak na London da prekine diplomatske odnose s Finskom, Mađarskom i Rumunjskom,[11] dakle državama koje su u međuvremenu priznale NDH i s njom uspostavile diplomatske odnose, pa i razmijenile poslanike. Ako nema spora o tome da je priznanje jedne države politički akt, onda se čini da je logično postaviti pitanje: zašto bi te države (Finska, Mađarska i Rumunjska) te njihove vlade imale i mogle izražavati pravno relevantnu volju tijekom ljeta i jeseni 1941., priznajući Veliku Britaniju i održavajući diplomatske odnose s njom, dok bi njihovi politički akti koji se manifestiraju u priznanju NDH i održavanju diplomatskih odnosa s hrvatskom državom u isto to vrijeme bili pravno irelevantni?

Zašto bi u prvome slučaju tu volju slobodno izražavale legalne vlade suverenih država, dok bi u drugome slučaju te iste vlade tih istih država u to isto vrijeme bile diskvalificirane kao “marionetske”?

Nije jasno kojim bi se načelom mogao braniti tako nejednak pristup. Pored priznanja de iure, s još većim brojem država NDH je stupila u pravne i faktične odnose. No to ne znači da i dalje mnoga pitanja ne ostaju otvorena i podložna različitim interpretacijama. Izvrsnu ilustraciju za to pruža švicarski odnos prema NDH i Kraljevini Jugoslaviji. Hrvatsko nastojanje da Švicarska Konfederacija de iure prizna Hrvatsku izjalovilo se razmjerno brzo. Dijelom iz vlastitih pobuda, a još više pod utjecajem britanske i američke diplomacije, Švicarska je to traženje odbila te je nastavila održavati diplomatske odnose s Kraljevinom Jugoslavijom, čiji je poslanstvo nastavilo djelovati u Bernu. No Švicarska je istodobno zadržala konzulat u Zagrebu te je na hrvatsko traženje rang njegova šefa podigla na razinu generalnoga konzula, koga su hrvatske vlasti tretirale ne samo kao konzularnog, nego i kao diplomatskog predstavnika. Također su između NDH i Švicarske sklopljena dva međunarodna ugovora s uzajamnim pravima i obvezama, a Konfederacija je dopustila da se (u Zürichu, a ne u Bernu!) otvori Stalno trgovinsko izaslanstvo NDH kojemu je prešutno dopušteno i obavljanje ograničenih diplomatsko-konzularnih poslova.[12]


Također je Švicarska Konfederacija kao depozitar nekih multilateralnih međunarodnih ugovora i konvencija formalno i bez rezervi potvrdila primitak hrvatskih notifikacija o pristupu tim ugovorima. Iako u doktrini prevladava stajalište da je Švicarska priznala NDH samo de facto, sklapanje međudržavnih ugovora i djelovanje konzularnih predstavništava dopušta i shvaćanje da se radilo o prešutnome (konkludentnom) priznanju de iure.[13] To se stajalište može zastupati, pri čemu treba imati na umu da je ono u koliziji s činjenicom da je Švicarska nastavila de iure priznavati Kraljevinu Jugoslaviju.

Donekle je usporediva situacija s francuskim odnosom prema Kraljevini Jugoslaviji: francuska je vlada 22. travnja 1941. oduzela jugoslavenskom diplo-matskom predstavništvu status službene misije, smatrajući da Jugoslavija više ne postoji. No četiri mjeseca poslije, u kolovozu 1941., francuski je poslanik u Ankari priopćio svomu jugoslavenskom kolegi da je to učinjeno pod njemačkim pritiskom, ali da višijevska Francuska i dalje priznaje Jugoslaviju.[14] Unatoč tomu NDH i Francuska u proljeće 1942. sklopile su trgovački ugovor. Dok je francuski konzulat u Zagrebu nastavio djelovati tijekom cijelog rata, Hrvatska je u Lyonu otvorila Stalno hrvatsko izaslanstvo za gospodarske poslove, a uskoro je u Vichyju počelo djelovati hrvatsko kulturno izaslanstvo.[15]

U slučaju SSSR-a stvari stoje drugačije, budući da je on u jednom razdoblju zastupao stajalište da je Kraljevina Jugoslavija prestala postojati, ali nisu objavljeni nikakvi dokazi da je bio spreman priznati NDH ili s njom uspostaviti makar faktične odnose.

Zaključak

Otkad postoji međunarodno pravo u suvremenom značenju tog pojma, i na razini doktrine i na razini običajnoga odnosno kodificiranog prava naglašeno dominira shvaćanje da je nastanak nove države događaj ili proces koji se zbiva bez ikakva obzira na pravne norme. Za novu je državu presudno tzv. načelo efektiviteta: ako je na određenom stalno nastanjenom području uspostavljena efektivna i trajnija vlast koja presudno normira pravni život i bitno utječe na ponašanje pučanstva, onda se može govoriti da je nastala nova država. Te je pretpostavke Nezavisna Država Hrvatska (1941.–1945.) ispunjavala, tim više što je pretežan dio hrvatskog življa na njezinu području, poučen tragičnim iskustvima u vrijeme jugoslavenske države, priželjkivao stvaranje neovisne Hrvatske.

Činjenica da je NDH proglasio Ustaški pokret, dakle politička snaga koja je u stranačkome smislu bila znatno slabija od vodeće hrvatske političke stranke (Hrvatske seljačke stranke), kao ni činjenica da je to tehnički učinio u kontekstu raspada Kraljevine Jugoslavije te u savezu s revizionističkim taborom (silama Osovine), ne može utjecati na ocjenu da je NDH nastala kao država.

Dakako, utjecala je na njezin unutarnji ustroj i vanjskopolitičku orijentaciju, a u konačnici i na sudbinu te države koja je u proljeće 1945. doživjela slom.

Tomislav Jonjić

(Preuzeto iz Časopisa za suvremenu povijest 3/2011., znanstvenog časopisa koji izdaje Hrvatski institut za povijest)

Vezani članci:

- Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (I.)

- Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (II.)

- Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (III.)

- Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (IV.)

- Pitanje državnosti Nezavisne Države Hrvatske (V.)


[1] Popis svih međunarodnih ugovora koje je NDH sklopila i konvencija kojima je pristupila vidi u: Ante Pavelić: 100 godina, 43.-107. Usp. M. BLAŽEKOVIĆ, “Proces protiv nadbiskupa Stepinca i medjunarodni status Nezavisne Države Hrvatske (1941.-1945.)”, 338.-349.

[2] V. Đ. DEGAN, n. dj., 172.

[3] NDH, Međunarodni ugovori 1942., 225.-284.

[4] Franjo ŽILIĆ, “Koje je obveze bivše jugoslavenske države preuzela Nezavisna Država Hrvatska?”, Mjesečnik – Glasilo Hrvatskog pravničkog društva, br. 10, Zagreb 1943., 465.-469.

[5] T. JONJIĆ, “Pitanje priznanja Nezavisne Države Hrvatske od Švicarske Konfederacije”, Časopis za suvremenu povijest, 31/1999., br. 2, 261.-278.

[6] O tome vidi Ivo OMRČANIN, Angloamerican-Croatian Rapprochement, vl. nakl., Washington 1989., passim; T. JONJIĆ, Hrvatska vanjska politika 1939.-1942., 753.-773.

[7] O tome vidi Ivo OMRČANIN, Angloamerican-Croatian Rapprochement, vl. nakl., Washington 1989., passim; T. JONJIĆ, Hrvatska vanjska politika 1939.-1942., 753.-773.

[8] Isto, 349.-355.

[9] U tom su smislu u hrvatskom novinstvu pisali dr. Mirko Košutić, dr. Vinko Krišković, dr. E. Sladović i dr. Usp. T. DREZGA, “Postanak i priznanje Nezavisne Države Hrvatske”, 33.-34.

[10] M. BLAŽEKOVIĆ, “Dokumenti o priznanju Nezavisne Države Hrvatske”, Hrvatska misao, sv. 22., Buenos Aires 1957., 9.-36.; T. JONJIĆ, Hrvatska vanjska politika 1939.-1942., 309.-343. id.

[11] W. S. CHURCHILL, n. dj., 483.-491. i d.

[12] Opširnije T. JONJIĆ, “Pitanje priznanja Nezavisne Države Hrvatske od Švicarske Konfederacije”, nav. čl.

[13] O prešutnom priznanju opširnije Bernd LOUDWIN, Die konkludente Anerkennung im Völkerrecht, Berlin 1983.

[14] Veselin ĐURETIĆ, Vlada na bespuću, internacionalizacija jugoslovenskih protivrječnosti na političkoj pozornici drugog svjetskog rata, Beograd 1982., 28.

[15] T. JONJIĆ, Hrvatska vanjska politika 1939.-1942., 529.-530.

Share
0